Türkiye’de Biçimlendirilmiş Demokrasiden Rant Kollayıcılığına: Kazanımların Şımarıklığı Üzerine Bir Değerlendirme-2

c. Kamu Tercihi Ekolü: Modern Siyasal Kurumların Ekonomiye Etkisi

Ekonomi, siyaset bilimi ve hukukun kesiştiği bir alt disiplin olan kamu tercihi teorisi, 1930 ve 1940’ların hakim düşüncesi olan ve piyasanın başarısızlığı teorisini (the theory of market failure) ortaya atan refah ekonomisi yaklaşımına karşı devletin başarısızlığı teorisini (the theory of government failure) geliştirmiştir. Kamu Tercihi Ekolü iki farklı ama birbiriyle ilişkili alanda gelişmiştir: Bunlardan birincisi mevcut siyasal kurumlar dahilindeki karar alma süreçlerini tahlil eden positif nitelikli Kamu Tercihi Teorisi, diğeri ise daha ziyade normatif nitelikli  olan ve mevcut siyasal kurumlar dahilindeki karar alma süreçlerinin aksaklıklarını gidermeye yönelik olarak muhtelif hukuk kuralları geliştirıneyi amaçlayan Anayasal İktisat yaklaşımıdır. Burada inceleme konumuz itibariyle bizi ilgilendiren daha ziyade Kamu Tercihi Teorisi’dir.
Kamu Tercihi Teorisi’nin metodolojisi pozitif nitelikte olup, konusu toplumsal kurumların, özellikle de modern politik kurumların nasıl işlediklerinin analiz edilmesidir. Bu amaçla iktisat teorisinde oldukça sofistike bir analitik seviyede geliştirilmiş araçları ve yaklaşım metodlarını almış, devlet sektörüne, siyasete ve kamu ekonomisine tatbik etmiştir. Bu cihetle Mueller, kamu tercihi teorisini, piyasa-dışı karar alma sürecinin ekonomik incelemesi ya da basitçe iktisat biliminin siyaset bilimine tatbiki olarak takdim etmektedir; ancak politikayla ilgili daha önceki çalışmalardan iktisadın analitik araçlarını kullanması yönüyle ayrılmaktadır. Buchanan kamu tercihi teorisini iktisat teorisinden hareketle tanımlamaktadır: Ona göre iktisat teorisi “ekonomi dediğimiz karmaşık mübadele sürecinin anlaşılmasına ve açıklanmasına yönelik bir analizler bütünüdür.” Piyasa faaliyetlerine alıcılar, satıcılar, yatırımcılar, ve üreticiler, müteşebbisler olarak katılan bireylerin davranışlarını, ayrı ayrı katılımcıların kendilerinin  bilgisi ve amaçları dahilinde olmayan, ancak, bir bütün olarak toplum için ulaşılan sonuçlarla ilişkilendirmemizi sağlayan bir analizler bütünüdür. (Bu anlamda iktisat teorisinin geliştirilmesinde Avusturya’nın önemli bir yeri vardır)”. Ona göre kamu tercihi teorisinde de “iktisat teorisinde olduğu gibi, analizler, birey davranışlarını devlet sektörüyle; yani seçmen, bir kamu görevi adayı, seçilmiş temsilciler, siyasi partilerin liderleri ve üyeleri ile bürokratlar (ki bunlar kamu tercihi rolleridir) olarak insanların çeşitli kapasiteleri içindeki davranışlarını, gözlediğimiz ya da gözleyebileceğimiz hasılaların bileşiği ile ilişkilendirmeyi amaçlamaktadır.  Kamu tercihi  teorisi, politika sektörü dahilinde süren kompleks kurumsal karşılıklı etkileşimlerin anlaşılmasını ve açıklanmasını sağlamaya çalışır”. Bu çerçevede, analitik çalışmalarında başlıca iki temel varsayımdan hareket etmektedir: (1) Metodolojik bireycilik prensibi ve homo economicus tipolojisi, (2) Politik mübadele (catallaxy).
Kamu tercihi teorisi, metodolojik bireycilik prensibini benimsemiştir; bu metodolojik tercihin gerisinde, diğer unsurlar yanında, Avusturya Okulu’nun metodolojik görüşlerinin de etkili olduğunu belirtmek mümkündür, Metodolojik bireycilik prensibine göre “toplumsal bilimlerin konusu olan insan davranışları ve toplumsal kurumlar, onları oluşturan bireylerden hareketle incelenmelidir. Devlet ya da ulus gibi olgular büyük bir karar alıcı olarak değil, çok sayıda bireysel karar alıcıların karmaşık bir bileşimi olarak düşünülmelidir… Toplumsal bilimlerde metodolojik bireyciliğin tam tersi yaklaşım, metodolojik bütüncülük olarak bilinmektedir. Bu yaklaşımda önemli olan, grup ya da kurumların bir bütün olarak özelliklerinin anlaşılmasıdır. Bireylerin sosyal olgu üzerindeki etkisinden ziyade, sosyal bütünlerin bireylerin davranışlarını kontrol ya da etkileme yolları  vurgulanmaktadır.
Buchanan’a göre “kamu tercihi teorisi metodolojik olarak iktisat teorisiyle aynı anlamda bireycidir”. Buchanan ve Brennan, bireyler açısından ‘saf seçim mantığını’ esas alan ve bireyin fayda fonksiyonunun argümanlarını tayin etmeyen, yani ‘boş’ bırakan iktisat teorisi ile, ampirik olarak reddedilebilir hipotezler vücuda getiren ve bireylerin servet maksimizasyonu motiviyle hareket ettiklerini öngören iktisat bilimi arasında bir ayrım yapmaktadırlar. Bu çerçevede, onlara göre iktisat teorisindeki bireyin illa ki kişiselleştirilmiş anlamda bir çıkar gütmesi gerekmemekte, birey farklı kesimlerin çıkarlarını da temsil etmekte ve temsil ettiği çıkarları maksimize etmeye çalışmaktadır. Bir diğer ifadeyle, kamu tercihi okulu, kişisel çıkarı en yüksek değer sayan bencil insan tipi (homo economicus’u) klasi k anlamıyla tanımlamaktadır; burada homo economicus’un fayda fonksiyonundaki argümanların kesin olarak belirlenmesine gerek yoktur. Yani fayda fonksiyonunun iktisat biliminde olduğu gibi dar anlamda tanımlanmasıyla kamu seçicisinin bireysel refahı dışında kalan diğer argümünları da içermesi arasında metodolojik olarak bir fark yoktur. Ekonomik ilişkilerde birey, objektif olarak tanımlanmış çıkarını elde etmesini sınırlandıracak ahlaki ve moral telakkilerden etkilenmez. Homo economicus  postulasının çıkarını artırma dışında davranacağı öngörülmemiştir; kendisinin veya temsil ettiği parti ya da partilerin net çıkarını artırma doğrultusunda faaliyette bulunacaktır. Bu, ekonomik alanda olduğu kadar ekonomik olmayan alanlar, mesela Türkiye özelinde so zamanlarda daha bariz bir hal almış siyaset için de geçerlidir.
Kamu Tercihi Teorisi, homo economicus postulasını kamu tercihi rollerine tatbik etmektedir. Böylece “kişisel çıkar kaygısı, piyasada olduğu gibi siyasi faaliyetlerde de insan faaliyetlerini yönlendiren temel faktör olarak belirmektedir”. Buchanan’a göre birey, “kamu ekonomisi karar alma sürecinde, özel ekonomideki (piyasa ekonomisindeki) davranış motivasyonunun bir benzerini rasyonel seçimler yaparak gösterir. Bu nedenle kamu tercihi teorisine “Politikanın Bireysel Teorisi”de  demektedir.
Buchanan ve Brennan, “Anayasal tercih” (constitutional choice) (yani kurumlararası tercih) ile “Anayasal-ötesi dönem tercihi” (postconstitutional choice) (yani kurumlar veri iken alternatif seçenekler arasındaki tercih) arasında bir ayrım yapmaktadırlar. Bu ayrımı yaptıktan sonra, homo economicus tipolojisinin, en mükemmel kurumsal tercihin yapılmasına yönelik mukayeseli kurumsal analize çoğu açıdan en uygun bireysel davranış postulasını sunduğunu kabul etmektedir. Onlara göre, homo economicus, anayasal tercih sürecinde kabul edilebilecek en uygun davranış postulası olup, metodolojik olarak benimsenmektedir; yoksa bu davranış konstrüksiyonunun bir bütün olarak bilimsel savunusunu yapmak anlamında değil.

Bu konuyla ilgili olarak şunları söylemektedirler: “Alternatif toplumsal düzenleri-ekonomik, politik ve toplumsal oyunun alternatif kurallarını- değerlendirmede kullanılacak insan modeli, ne olursa olsun, mukayese edilecek ihtimallerin hepsine de aynı şekilde tatbik edilmelidir. Bu metodolojik bir gerekliliktir… Sınamanın nihai amacı, alternatif insan modelleri değil, alternatif kurallar kümesi arasında bir seçim yapmakır. Bu nedenle öncelikle tek bir insan modeli seçmemiz mecburidir. Aksi halde, kurumların etkilerini izole etmemiz analitik olarak imkansız hale gelir
Özetle; Kamu Tercihi Teorisi’ne göre, (1) mukayeseli kurumsal analizlerde kullanılacak insan modeli, karakteristikleri ne olursa olsun, analitik nedenlerden ötürü kurumlara tektip (uniform) olarak tatbik edilmelidir, (2) bu  uygulama, ampirik bulgular aksini gösterse bile sürdürülmelidir, (3) mukayeseli kurumsal analizlerde kullanılacak spesifik insan motivleri, birincil insiyaki güç olarak özel çıkar arayışını ve maksimizasyonunu vurgulamalıdır, zira mesele bireysel motivleri kamusal açıdan arzu edilir faaliyetlere dönüştürecek alternatif kurumsal yapıların ve kuralların incelenmesidir
Hayek’e  göre, güçler  ayrılığı  prensibinin  işlerliğini  kaybetmesinin  nedeni,  “organize menfaatlerin koalisyonları” olan siyasal partilerdir. Liberal anayasacılığın fikir babalarının,  mesela    J. Locke’un  güçler  ayrılığı  prensibini  benimsedikleri dönemde siyasal partiler henüz ortada yoktu. Bu nedenle yüksek meclisin  uygun yasama  işleriyle,  yani  nomos’ un  ihdasıyla  iştigal  ettiğini düşünmekte makuldular. Siyasal partiler somut irade meselesiyle, yani kendilerini teşkil etmek üzere birleşen insanların özel menfaatlerini tatmin etmekle ilgilidir. Oysa, uygun yasama, bir konuda genel yargı anlamına gelir; bu nedenle özel menfaatler temsilcilerin elinde değil, genel yargıyı temsil eden ve özel menfaatlerin baskısından bütünüyle korunmuş insanların elinde olmalıdır. Burada Hayek siyasal partilere karşı değildir; siyasal partileri hükümet işlerinin gerçekten etkin demokratik yönetimi için gerekli görür. Ancak, yasamayla görevli bir temsil organının seçiminin organize partilerden bağımsızlaştırılmasını önemsemektedir.

d. Politik Mübadele ve Demokratik  Sistemlerde Politik Süreç

Kamu tercihi teorisinden önce, siyasal alandaki insanlar da kişisel çıkar motiviyle faaliyette bulunduğu görüşü mevcut değildi. Buchanan’a göre “devlet adına faaliyette bulunacak konuma yerleşmiş bir kimsenin, eğer yetkilerini ve bu yetkiler dahilinde nasıl davranabileceğini tanımlayan legal-anayasal sınırlamalar uygun b.ir şekilde düzenlenmişse, kendi net servetini maksimize etmeye çalışan bir tip olarak modellenmesi” ilk kez kamu tercihi teorisi ile öngörmüştür. Burada insanların kendi çıkarlarını maksimize etme saikiyle faaliyet gösterdiği basit mübadeleye dayanan piyasa sürecine mukabil, yine katılımcıların homo-economicus davranış postulasına sahip olduğu kompleks mübadeleye dayanan politik bir süreç esas alınmaktadır. Kamu tercihi okulunun politikayı bir süreç olarak algılamasının temeli Avusturya Okulu’nun piyasa süreci kavramına dayanmaktadır.
Buna göre piyasa, kendi başına mevcut olan etkinlik, sosyal adalet veya Tanrı’nın şanını yüceltme gibi, kendisinden ‘bağımsız’ amaçların gerçekleştirilmesini sağlayacak bir mekanizma ya da enstrüman değil, sosyal faaliyetlerin hulasa edildiği bir süreçtir (Böyle bir süreçten pareto etkinliği benzeri etkinlik beklemek, hipotetik bir yaklaşımdan öteye geçmez). Kısaca piyasa, bireylerin bir diğeriyle, kendi ayrı bireysel amaçları adına ilişkide bulunduğu kurumsal bir süreçtir. Bu süreç dahilinde, uğruna faaliyette bulunulan bireysel değerler sürecin dışında  ve bağımsız  olarak mevcut değildir, ve süreç, ancak katılımcıların değerlerini maksimize edebiliyorsa etkindir. Dolayısıyla burada önemli olan, bireysel değerlerin maksimizasyonunu sağlayan kurumsal düzenlemelerin neler olduğudur. Buchanan’a göre, piyasa, çok iyi tanımlanmış, saygı duyulan ve korunan bir mülkiyet hakkını kapsayan ve sözleşme gereklerinin yerine getirilmesini garanti altına alan uygun kanunlar ve kurumlar olmadan, ‘bireysel değerlerin maksimizasyonu anlamında bir etkinlik’ vücuda getiren kendiliğinden düzeni ortaya, birbirinden ayrı oldukları tasavvur edilen bireysel değerlerin çıkaramayacaktır. Piyasa süreci, ancak bu kurumsal sınırlamalar başarılı olarak işlerse maksimizasyonundan bağımsız bir kendiliğinden düzenin tezahür etınesini mümkün  kılacaktır.
Kamu tercihi teorisine göre, politik süreçte de, piyasa sürecinde olduğu gibi, toplumsal amaçlar, ulusal hedefler veya sosyal refah fonksiyonları gibi şeylere yer yoktur. Politik süreç, özellikle anayasal ötesi dönem tercihinin incelenmesini, yani mevcut kurumlar ve kanunlar dahilinde faaliyette bulunan bireylerin kendi kişisel çıkarlarını maksimize etme arayışları içerisinde, devlet mal ve hizmetini talep edenlerle bu mal ve hizmetleri arzetme yetkisine sahip olanların davranışlarını ve aralarındaki ilişkinin incelenmesini içermektedir. Bu da, oy verme ve oy verme kuralları, seçim ve parti rekabeti ile bürokrasi teorilerinin incelenmesiyle ilgilidir:
Oy verme ve oy verme kuralları: Bu, bütünüyle bir devlet ya da politika teorisi değildir. Sosyal grupların, arz yetkisine sahip olan birimlerden nelerin talep edilebileceğine ilişkin karar ve tercihlere nasıl ulaştıklarının teorisidir. Bu teoriye ilişkin analizler, zımnen, mal ve hizmetlerin talepten bağımsız, pasif bir şekilde arzedildiğini varsayar ve arzedenlerin motivasyonlarını yadsır. Kısaca, bu teori, politik mübadele sürecinin talep yönünün incelenmesidir.
Seçim ve parti rekabeti: Bu teori ise politik mübadele  sürecinin  arz yönüyle ilgilidir. Buna göre, temsili demokrasilerde, seçilen ya da bir grup adına faaliyette bulunmakla yetkilendirilen temsilcilerin ya da idarecilerin çıkarı ile seçmenlerin ve ilgili grup üyelerinin çıkarları arasında belirli bir ilişki vardır. Bu cihetle seçim rekabeti, piyasa rekabetinin ekonomideki etkisine benzer bir rol oynamakta, seçmenler meclisi ile tüketiciler meclisi etkileri itibarıyla benzeşmektedir. Ancak, burada, siyasal alanda kişilerin ve partilerin seçmenlerin çıkarlarını temsil etmek üzere yarışmaları, piyasadaki satıcıların eksik rekabet şartları altında rekabet etmelerine benzetilmektedir. ‘Politik rekabet’, piyasa rekabetinden, sadece bir adayın kazanması ve diğerlerinin hepsinin kaybetmesi yönüyle ayrılmaktadır. Sadece bir parti iktidar partisi olacaktır (bu arada kamu tercihi ekolünün bir Amerikan ekolü olduğuna, koalisyon kavramına ve olgusuna yabancı olan Amerikan demokrasisi şartlarına göre geliştirildiğini belirtmekte yarar vardır); kaybedenler devre dışı kalmaktadır. Bu nedenle, ekonomik mübadelede kararlar “marjlar”ın kıyaslanması suretiyle alınırken, politik mübadelede ya hep ya hiç şeklinde, diğer bütün alternatiflerin dışlanması pahasına alınmaktadır. Öte yandan seçim rekabetinin yapılan seçimlerden sonra da sürmesi, seçimi kazanan partinin ya da adayın keyfi yetki kullanımına kalkışmasını sınırlandırmaktadır. Yeniden        seçilme tarifnamesi (prospect), politikacıyı, kendi kişisel çıkarını ortalama seçmenin makul karşılayacağı saha içinde gözükmeye sevketmektedir.
Bürokrasi teorisi: Seçmenler parlamento üyelerini seçmekte, yasqma meclisi üyeleri de çeşitli politika alternatifleri arasında seçim yapmaktadır. Ancak devlet politikasının icracıları bürokratlardır. Seçim ve parti rekabeti teorisinden bahsederken seçmenlerle seçilenler arasındaki menfaat bütünlüğünden bahsetmiştik; burada ise mesele bürokratlar ile seçmenler ve seçilenler arasındaki menfaat çatışmasının nasıl uzlaşılabileceğidir. Modern devletlerin çok yönlü olması ve yasama organlarının bütün siyasal kararları alabilmesinin fiziki olarak imkansızlığı bürokrasiye geniş bir ihtiyari karar alma sahasının tanınmasına yol açmıştır. Daha da ötesi, bürokrasi, yasama faaliyetinde bulunan kesimleri kendi özel çıkan doğrultusunda hasılalar elde etmek ve korumak amacıyla manipule eunektedir. Bu itibarla bürokrasi diğer taraflar karşısında ayrı bir taraf olarak oynamakta ve genellikle bütçenin makul etkin sınırlarını taşmasına neden olmaktadır.
Herbirisi, kamu tercihi teorisinin homo-economicus tipolojisinin fayda fonksiyonuna izafe ettiği argümanlara uygun olarak servet maksimizasyonu anlamında kişisel çıkar motiviyle hareket eden bu tarafların böyle dar anlamda tanımlanmış kısa vadeli çıkar maksimizasyonu arayışlarının kayıt altına alınmaması ekonomi ve sosyal sermaye üzerinde tahripkar etkiler üretebilecektir. Bu tür etkilerin üretilmesine neden olan siyasal mekanizmanın tahlili şöylece yapılmaktadır:
Seçmenler ile politikacılar arasındaki çıkar birliği, politikacının güç arayışı ve ne pahasına olursa olsun seçilme isteği, politik rekabetin yalnızca tek bir tarafın kazanmasıyla sonuçlanma özelliği gibi etkenlere bağlı olarak seçim öncesi dönemlerde seçmenler, daha doğrusu organize özel çıkarların temsilcisi olan baskı ve çıkar gmplan ile politikacılar arasında bir ‘çıkar-oy alışverişi’ başlamaktadır. Baskı ve çıkar grupları, kendi mensuplarının çıkarına en çok hizmet edecek siyasi partiye oy verme ve seçim sonrası dönemde de, siyasi iktidar üzerinde, çıkarlarını koruyacak yönde önlemler alması ve politikalar geliştirilmesi yönünde baskı yapma eğilimindedir Bu nedenle, en başta belirttiğimiz gibi, günümüzde ‘siyasi iktidarların temel gayesi’ “özel çıkarları” gözetmekten ibaret olmuştur. Bu şekilde özel çıkar gözeten bir politika, küçük bir seçmenler grubuna önemli kişisel yarar sağlayan ve bunun yükünü diğer seçmenlere (az olsun çok olsun ama) dağıtan bir politika olarak tanımlanmaktadır. Türkiye de tam bu noktada bedavacılık ve kolaycılığın hangi boyutlara ulaştığını, seçmen tercihlerinin devletin transfer harcamaları (mali yardımlar) ile nasıl değiştirildiği artık herkesin malumudur.
Bu nedenle, daha önceki bölümlerde de belirttiğimiz gibi, günümüzde siyasi iktidarların temel gayesi “özel çıkarları” gözetmekten ibaret olmuştur. Bu şekilde özel çıkar gözeten bir politika, küçük bir seçmenler grubuna önemli kişisel yarar sağlayan ve bunun yükünü diğer seçmenlere (az  olsun çok olsun ama) dağıtan bir politika olarak tammlanmaktadır Bireylerin ve çıkar gruplarının, devletin uyguladığı politikaları kendi özel çıkarları doğrultusunda değiştirmeye yönelik faaliyetlerine “rant-kollama” denmcktedir. Tersine bir yaklaşımla siyaset kurumlarının da devlet ya da Sivil Toplum Kurumlarını maniple ederek rüşvet ve yolsuzluğu kurumsallaştırma uygulamalarına “Kurumsal Rant Kollayıcığı” diyebiliriz. Bu itibarla bürokrasi-yargı ilişkisi Türkiye açısında şu dönem uç iddiaları içinde barındırmaktadır: “Paralel-Devlet” kapsamıda yürütülen özellikle Sayın Başbakan’ın siyasi başdanışmanı Yalçın Akdoğan, F.Gülen cemaatini ima ederek orduya kumpas kurulduğunu idddia etti (24 Aralık Basın Organları), ardından, Ergenekon davasından tutuklu bulunanların tahliyesi iki kanuni düzenlemeyi beraberinde getirdi. Birincisi özel yetkili denilen TMK mahkemeleri kaldırıldı. İkincisi ise “azami tutukluluk süresinin beş yıl olacağı hükmü” getirildi. Büyük Hukukçu Cevdet Paşa’nın ruhu şad olsun, Mecelle madde 1792 taşınan şu ilke, yorumları daha da anlamlandırabilir: “Hakim bilge, kavrayışlı, istikamet sahibi, güvenilir, istikrarlı ve sağlam duruşlu olmalıdır”. Ülkemizde hâkim bağımsızlığına düşürülen gölgenin koyuluğu altına itilen “Hukuk için Devlet, Devlet içinde Hukuk” ilkesi ne zaman okunabilir hale gelirse  “istikamet” o zaman düzelecektir.
Bir cümle ile kendi temennimizi ifade etmekte yarar vardır: Yoksulluk, işsizlik ve çaresizlikten doğan “politik mübadele” yönetimini, sağduyuyla test etme fırsatı olan bu seçimlerde olup bitenlere karşı yazılacak çok söz var elbet! Mahalli idareler seçimi, öncelikle Türk milletinin refah ve huzuruna katkı sağlasın. Türk insanının vicdanı erdemli davranışına, eylemi üretme ve değer yaratma sevdasına, irfânı âdil paylaşıma vesile olsun. Allah’ın yardımı üzerimizden eksik olmasın.

Prof.Dr. Recep Kök
Dokuz Eylül Ünüversitesi İktisat Bölümü öğretim Üyesi
Türk Ocakları İzmir Şubesi Başkanı

Türkiye’de Biçimlendirilmiş Demokrasiden Rant Kollayıicılığına: Kazanımların Şımarıklığı Üzerine Bir Değerlendirme-1[1] Buchanan, James M.; “Politics Without Romance: A Skctch of Positive Public Choicc Theory and its Nonnativc Impl ications”, The Theory of Public Choice-ll, Ed. Buchanan, James M. and Robert Tollison,  Thc Univcrsity  of  Michigan  Press,  Michigan,  1984,  ss.  11-13.